■ 編者按

在廣袤的鄉(xiāng)村，數(shù)以億計的農(nóng)民正步入銀發(fā)之年。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村地區(qū)60歲及以上的老年人口已達1.2億。

伴隨農(nóng)村老齡化程度的加深，少子化、空巢化現(xiàn)象日益普遍，加之農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的現(xiàn)實約束，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的實際基礎(chǔ)正在松動。而長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的歷史欠賬與發(fā)展滯后等因素，更使得農(nóng)村養(yǎng)老問題成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系中“短板中的短板”。

當傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老模式難以維系，不少地方開始探索新的出路。

去年6月，我國首份全國層面發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的總體性部署出臺。截至目前，覆蓋農(nóng)村的基本養(yǎng)老和社會保障體系已經(jīng)基本建立，包括農(nóng)村社會救助和最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度以及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

本期《法治周末》將視角轉(zhuǎn)向農(nóng)村養(yǎng)老問題，從個體感受、政策變遷方面展現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的變化和挑戰(zhàn)，敬請關(guān)注。

一位空心村老人的養(yǎng)老日常

社?？ɡ锏腻X、田里的收成、兒子的匯款，構(gòu)成了他晚年生活的經(jīng)濟圖譜。在這個圖譜里，每一分錢都要精打細算，每一次開銷都要反復(fù)權(quán)衡

《法治周末》記者 高原

清晨五點半，天剛蒙蒙亮，74歲的王守仁已經(jīng)醒了。水稻3天前剛完成育苗移栽，接下來的三天要澆兩次水，這是保收成的關(guān)鍵。為了趕在日頭毒辣前干完活，他不得不比往常起得更早。

那件洗得發(fā)白的藍色工裝掛在床頭，袖口處已經(jīng)磨出了毛邊。他熟練地套上衣服，走進廚房。灶臺上放著昨晚的剩飯——半碗米飯和一碟咸菜。轉(zhuǎn)動煤氣灶開關(guān)，藍色的火苗躥起，鍋里的剩飯很快冒出熱氣。他就著咸菜默默吃完，這就是他今天的早飯。

這里是河北東部一個普通的村莊。戶籍登記顯示全村有1500多人，但常住人口還不到一半，且平均年齡已經(jīng)超過65歲。王守仁的一兒一女都在縣城打工，孫輩們也在縣城上學(xué)。6年前，妻子因卵巢癌去世后，他就獨自守著這座老屋和兩畝田地。

“村里像我這樣的老人多了去了?！蓖跏厝赎种讣殧?shù)，光是他住的這條街道，12戶人家中有8戶是獨居老人。他的手指粗糙，指節(jié)因常年勞作而微微變形。

經(jīng)濟壓力

每個月的15號，王守仁總會騎電動車到鎮(zhèn)上的農(nóng)商銀行，在自助查詢機上插入社?？ā⑤斎朊艽a，瞇著眼睛看屏幕上跳出的數(shù)字：180元。

這張社?？ㄓ涗浟送跏厝实酿B(yǎng)老經(jīng)濟賬，這180元，也是王守仁最穩(wěn)定的一筆收入。它來自2009年開始實施的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過多次上調(diào)，從最初的每月55元，到現(xiàn)在的180元。

除了養(yǎng)老金，再加上兒子們逢年過節(jié)的紅包，以及賣水稻的錢，王守仁一年的收入大概是10000元，“維持日常生活夠了，就是不敢生病。”王守仁說。

王守仁患有高血壓和關(guān)節(jié)炎，每月藥費是一筆不小的開支。他吃的降壓藥一盒要28元一盒，一盒只能吃半個月。關(guān)節(jié)疼痛時貼的膏藥，一盒三片要12元，只能用3天。“有時候疼得受不了才貼一片，能省就省?！蓖跏厝收f。

去年冬天，王守仁的關(guān)節(jié)炎發(fā)作特別厲害，村醫(yī)給開了一個療程的膏藥后沒有緩解，兒子帶他去縣城的醫(yī)院，醫(yī)生建議他做一個療程的理療，需要600多元。王守仁想了想還是拒絕了，“太貴了，夠我吃3個月的藥了”。

在王守仁的賬本上，支出最大的一筆是“人情往來”這一項。

村里有紅白喜事，他都得隨份子，“除了紅白喜事，老張家的孫女考上了大學(xué)，老李家的兒媳婦兒生了孩子，老劉家的孫子當了兵，老趙干活把腿摔骨折了要住院，這些都要隨份子?！蓖跏厝收f。

每次隨份子的金額100元到200元不等?！安荒懿浑S啊，開門過日子，互相交道要打?！蓖跏厝收f。

村子里的很多老人為了節(jié)省開支，在自家院子里開辟菜園種菜，不僅能省下買菜錢，吃不完的菜還可以拿到縣城的集市上賣。不過，不同于年輕人使用二維碼收款，王守仁喜歡收現(xiàn)金，“一個是自己不會弄二維碼，還有就是讓兒子把二維碼打印出來我也不會用微信花錢?！蓖跏厝收f。

每天傍晚時分，王守仁開始準備晚飯。灶臺上放著當季成熟的蔬菜，品相好的拿去賣錢，剩下的“歪瓜裂棗”自己留著吃。一碗水泡米飯配一碟西紅柿炒雞蛋，就是王守仁的全部晚餐?！斑@樣一頓飯成本不到兩塊錢，要是買著吃，最少要五六塊呢?！彼f。

夜幕降臨，王守仁拿出賬本，記下今天的開銷。社?？ɡ锏腻X、田里的收成、兒子的匯款，構(gòu)成了他晚年生活的經(jīng)濟圖譜。在這個圖譜里，每一分錢都要精打細算，每一次開銷都要反復(fù)權(quán)衡。

醫(yī)療困局

最怕的是突然生病。今年春天，王守仁在屋頂補漏，一不小心摔了下來，腰部重重地砸在院子的水泥地上?！爱敃r就覺得腰跟斷了似的，動彈不了?！蓖跏厝收f。

鄰居聞聲趕來，要送他去縣城的醫(yī)院，卻被王守仁拒絕了?！昂⒆觽兌荚诖蚬ぃ胰メt(yī)院誰照顧？再說還得先墊錢?！彼诖采嫌蔡闪税雮€月，每天靠貼膏藥緩解疼痛。

每次生病，村衛(wèi)生室是王守仁最先求助的地方。67歲的村醫(yī)李大夫已經(jīng)在這里工作了四十多年，不到20平方米的房間里，靠墻立著兩個老式玻璃藥柜，里面的藥品稀稀拉拉，最常用的是感冒藥和抗生素。

“現(xiàn)在最缺的是降壓藥和降糖藥?！崩畲蠓蛘f，“這些常用藥經(jīng)常斷貨，上次進的100盒降壓藥，兩個月就見底了。”最讓他頭疼的是，許多老人拿著縣醫(yī)院開的處方來取藥，他這里10種藥里有六七種都沒有。

李大夫坦言：“自己的醫(yī)術(shù)已經(jīng)跟不上時代了，現(xiàn)在醫(yī)院都是電腦開藥，可我連打字都不太會?！备屗麘n心的是，村里沒有年輕的醫(yī)生愿意來接替他的工作?！暗任腋刹粍恿耍迕駛冞B量血壓都找不到人?！?/p>

隔壁村的馮春常對此也深有體會。她患有糖尿病，需要定期測血糖，但村里的村醫(yī)已經(jīng)3年沒有進測血糖的試紙了。

“醫(yī)生說那些東西貴，進了貨也沒人買，不如多進些感冒藥?！睆埞鹛m只能每個月坐車去縣醫(yī)院測一次，“來回車費20元，測血糖15元，一次就要35元?！?/p>

“其實慢性病和小病都能克服，最怕的是生大病。”王守仁說。

王守仁的老伴到去世時，“治病一共花了12萬多元，新農(nóng)合報銷了4萬元，大病保險又報了1.5萬元，剩下的自己掏。”王守仁說。

王守仁坦言新農(nóng)合的實施在一定程度上緩解了農(nóng)民看病貴的問題。目前，新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例達到70%左右。但實際報銷比例往往要低，因為一些藥品和診療項目不在報銷目錄內(nèi)。

王守仁的兒子解釋說，實際報銷比例低于70%的主要原因是很多藥品不在報銷目錄內(nèi)?！搬t(yī)生說的好些藥都不在報銷范圍內(nèi)，能報銷的都是最基礎(chǔ)的藥?！彼f。

比如，效果較好的靶向藥物和免疫治療藥物大多需要自費，一次治療就要花費數(shù)千元。而常規(guī)化療藥物中，也有相當一部分需要患者自付30%到50%的費用。此外，一些重要的檢查項目，如PET-CT等高端影像學(xué)檢查，也完全需要自費。

但王守仁還是很知足，他能感覺到國家對農(nóng)民的用心，“如果不是有大病保險，那1.5萬元也需要自己掏腰包?！?/p>

王守仁所說的大病保險，指的是對城鄉(xiāng)居民因患大病發(fā)生的高額醫(yī)療費用給予報銷，目的是解決群眾反映強烈的“因病致貧、因病返貧”問題，使絕大部分人不會再因為疾病陷入經(jīng)濟困境。

2012年8月24日，國家發(fā)展改革委等六部委發(fā)布《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》，明確針對城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保（合）人大病負擔(dān)重的情況，引入市場機制，建立大病保險制度，減輕城鄉(xiāng)居民的大病負擔(dān)，大病醫(yī)保報銷比例不低于50%。

今年，衛(wèi)健委、民政部等四部門又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步擴大農(nóng)村貧困人口大病專項救治病種范圍的通知》，明確將膀胱癌、卵巢癌、腎癌、重性精神疾病及風(fēng)濕性心臟病5個病種納入農(nóng)村貧困人口大病專項救治范圍。

通知要求，鼓勵各地在國家確定的農(nóng)村貧困人口大病專項救治病種基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嶋H，將本地區(qū)多發(fā)、群眾反映強烈的重大疾病病種納入專項救治。

“政策越來越好了，如果老伴當年能趕上這個政策，家里的經(jīng)濟負擔(dān)還能小一點?！蓖跏厝收f。

空巢之痛

醫(yī)療困局尚未完全化解，另一個更為隱形的困境也擺在面前——當疾病來襲時，守在電話那頭的兒女們卻不在身邊。

王守仁的腰痛雖然漸漸好轉(zhuǎn)，但每次貼膏藥時笨拙的動作，都在提醒他一個殘酷的現(xiàn)實：在最需要人搭把手的年紀，他卻只能靠自己。

王守仁的大女兒在縣城商場里賣衣服，小兒子跟著裝修隊干活。兩個人都在縣城買了房子，王守仁摔傷后，兒女們要接他去城里，但他住了一個星期就回來了。

“在縣城里像坐牢一樣?！蓖跏厝收f，“白天孩子們都不在，我一個人也不知道找誰聊天，連對門住的是誰都不知道?！?/p>

王守仁的兒子也很無奈，他知道父親一個人在家不放心，但沒辦法。“我回去種地根本攢不下錢，孩子要在城里上學(xué)，將來考大學(xué)，都需要錢?！?/p>

根據(jù)國家統(tǒng)計局2025年4月30日發(fā)布的《2024年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2024年，全國農(nóng)民工總量為29973萬人，其中外出農(nóng)民工（跨區(qū)域作業(yè)）17871萬人，占比59.6%。這些農(nóng)民工背后，是數(shù)以千萬計的留守老人。

“我們這輩人理解孩子。”王守仁擺擺手，“他們不在家種地是為了讓孩子不再當農(nóng)民。只是有時候病了累了，真想有個人搭把手?！?/p>

王守仁最常做的是坐在院子里發(fā)呆，或者早早睡覺以節(jié)省電費。一臺電視機是他唯一的娛樂伙伴。

每個周六的晚上，兩個孩子都會和王守仁視頻通話，王守仁總會提前洗好臉，換上最整潔的衣服，端坐在手機前。“爺爺！”屏幕里出現(xiàn)孫子圓圓的臉蛋，是老人一周中最開心的時刻。但信號總是不穩(wěn)定，有時候話說一半就斷了，有時候畫面卡在那里，只剩下聲音。

有一次視頻時，王守仁的關(guān)節(jié)炎發(fā)作，疼得直冒冷汗，但他強忍著沒說?！昂⒆釉诔抢锊蝗菀祝荒茉俳o他們添麻煩了。”事后，他在床上躺了3天，鄰居發(fā)現(xiàn)他沒出門，就過來看看，才知道他的情況。

在子女缺席的日子里，老人們自發(fā)形成了互助網(wǎng)絡(luò)。王守仁和隔壁的張老太、對門的李老漢約定，每天早晨都在門口露個面，如果誰家的門一直關(guān)著，其他人就會去敲門看看。

農(nóng)村老人的精神文化生活匱乏是一個普遍現(xiàn)象。中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的調(diào)查報告顯示，超過70%的農(nóng)村老人主要休閑方式為看電視、聽廣播，超過40%的老人表示經(jīng)常感到孤獨。

王守仁最期待的是每月15日的養(yǎng)老金發(fā)放日?！澳翘齑蠹叶紩ユ?zhèn)上取錢，能碰見幾個老伙計，說說話。”取完錢，幾個老人通常會湊份子買點豬頭肉，打一壺散酒，聚在一起喝兩杯?！澳鞘亲罡吲d的時候了?！?/p>

政策利好

盡管空巢的孤寂與醫(yī)療的困境依然如影隨形，但政策的春風(fēng)正悄然吹進這個村莊。當王守仁和老伙計們圍坐閑談時，越來越多關(guān)于養(yǎng)老政策的話題被提起，那些曾經(jīng)遙不可及的話題，正逐漸化作他們生活中真切可感的改變。

去年春天，縣里來的工作人員為王守仁辦理了家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。雖然目前家庭醫(yī)生還只能提供基本的健康咨詢和定期電話回訪，但對王守仁來說，這已經(jīng)是從前想都不敢想的待遇。

變化不僅發(fā)生在醫(yī)療保障方面。

2022年，民政部印發(fā)《關(guān)于進一步擴大養(yǎng)老服務(wù)供給促進養(yǎng)老服務(wù)消費的實施意見》，要求每個縣至少建有一所縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施。在王守仁所在的縣，一座嶄新的養(yǎng)老院已經(jīng)建成。雖然每月2000多元的費用讓大多數(shù)老人望而卻步，但政府正在研究制定補貼政策，讓更多的農(nóng)村老人能夠住得起。

2024年6月，民政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等21個部門印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見》，這是首次在全國層面，專門對發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作了總體性、系統(tǒng)性的部署。

各地也在積極探索符合農(nóng)村實際的養(yǎng)老模式。

浙江省推出的“鄰里互助”養(yǎng)老模式已經(jīng)在多個村莊落地。低齡老人通過照顧高齡老人獲得政府補貼，既解決了養(yǎng)老服務(wù)人員不足的問題，又為低齡老人增加了收入。

四川省試點的“農(nóng)村養(yǎng)老驛站”則為老人提供了日間照料、餐飲服務(wù)和文化娛樂活動。

王守仁聽說鄰縣就有這樣的驛站，老人們可以在那里吃飯、下棋、看電視，還有志愿者定期來組織活動。

讓王守仁感到欣喜的還有快遞服務(wù)的普及。

村里通了快遞后，兒子和女兒經(jīng)常網(wǎng)購東西直接寄到家里?！坝袝r候是一件新衣服，有時候是一箱牛奶，還有一次居然是個按摩儀?！泵看问盏桨?，王守仁都會在電話里埋怨孩子們亂花錢，但掛掉電話后會高興好幾天。

他特意把孩子們寄來的東西都收在一個箱子里，有老伙計來串門時，就會拿出來“炫耀”一番。

2023年，國家出臺《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》，首次明確基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和范圍，提出到2025年基本建成覆蓋全體老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。對王守仁這樣的農(nóng)村老人來說，這意味著未來的養(yǎng)老將更有保障。

最近，王守仁從村干部那里聽說了一個新詞——“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系”。村干部解釋說，這是要把家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老結(jié)合起來，形成一張覆蓋所有老人的保障網(wǎng)。雖然王守仁不太明白這些專業(yè)術(shù)語的具體含義，但他能感受到生活正在一點點變好。

傍晚時分，王守仁和幾個老伙計坐在村頭的大槐樹下閑聊。話題從過去的艱辛轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的變化，再談到未來的期盼。

“聽說以后每個月都有志愿者來村里給老人理發(fā)、剪指甲，還說要在村里建個活動中心，里面有圖書室和棋牌室?！蓖跏厝收f，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，養(yǎng)老保障體系的不斷完善，王守仁相信，不久的將來，他和老伙計們能夠安享更有保障、更有尊嚴的晚年生活。

雖然兒女不在身邊的日子依然難熬，但至少，他們不再是被遺忘的群體。

（王守仁，馮春常為化名）

政策引領(lǐng)下的農(nóng)村互助養(yǎng)老

《法治周末》記者 高原

如何應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老困境，保障農(nóng)村老人的生活質(zhì)量，提升幸福感？

面對農(nóng)村超過1.3億老年人中留守比例超50%的現(xiàn)狀，國家近年來連續(xù)出臺政策推動互助養(yǎng)老模式創(chuàng)新，為破解農(nóng)村養(yǎng)老難題提供中國式解決方案。

“60后”幫扶“80后”

清晨六點，65歲的李桂英就起床了。她利落地生火做飯，不是為自己，而是為隔壁82歲的王老伯準備早餐。王老伯腿腳不便，子女都在外地打工，自從村里開展互助養(yǎng)老以來，李秀英每天都會為他送去熱乎乎的早飯。

“看著老王大哥能吃上口熱飯，我心里也暖和?！崩罟鹩⒄f。在這個位于山西中部的村莊里，像她這樣的互助養(yǎng)老志愿者還有二十多人。

這是近年來廣受關(guān)注的“農(nóng)村互助養(yǎng)老”模式的一個縮影。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾日益突出的背景下，互助養(yǎng)老服務(wù)正被放到更加重要的位置上。

農(nóng)村互助養(yǎng)老是一種什么樣的形式？能否成為農(nóng)村養(yǎng)老破局之舉？

“大家互相幫忙，一起吃飯、一起干活、一起娛樂，農(nóng)村老人也能享好福?！崩罟鹩⒄f，她所在的村莊在2024年就成立了“互助養(yǎng)老合作社”，合作社由村集體牽頭成立，組織村里的老人“抱團養(yǎng)老”，解決農(nóng)村養(yǎng)老資源薄弱的問題。

她介紹，由村里的低齡老人組成“互助服務(wù)隊”，幫高齡、失能老人買菜、做飯、打掃衛(wèi)生，資金來源主要是村集體補貼、社會捐贈和老人少量交費。

李桂英說：“每天早上互助服務(wù)隊的低齡老人會上門看望高齡老人，幫他們測量血壓，中午大家在養(yǎng)老中心一起吃飯，飯菜由服務(wù)隊輪流制作，保證營養(yǎng)均衡，下午一起在活動室下棋、聊天、唱老歌，傍晚服務(wù)隊送高齡老人回家?！?/p>

最開始，互助養(yǎng)老的雛形源自老人們自發(fā)的互助行為，后來村委會將之規(guī)范化：將全村老人分成十個互助小組，每組由一名相對年輕的老人擔(dān)任組長，負責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和互助安排。每周一上午，組長們會到村委會開會，匯報上周情況和本周計劃。

“最開始就是互相看看門，后來慢慢發(fā)展到幫忙買菜、做飯、送醫(yī)取藥?！崩罟鹩⒔榻B，這個模式已經(jīng)形成了較為成熟的操作規(guī)范。

最讓老人們感到暖心的是“愛心食堂”的設(shè)立。由于獨自做飯不便，村里利用閑置的校舍改建了一個食堂，由5名低齡老人輪流做飯，就餐老人每餐支付3元錢?！安粌H省事了，還能跟大家說說話，比一個人吃飯香多了?！崩罟鹩⒄f。

目前，食堂每天為三十多位老人提供午餐，對于行動不便的老人，志愿者還會送餐上門。

現(xiàn)實困境

不過，農(nóng)村互助養(yǎng)老的可持續(xù)性也日漸受到挑戰(zhàn)。

資金不足是最突出的問題。雖然有一定補貼，但遠遠不能滿足實際需求?！八娰M、食材費、設(shè)備維修費，處處都要花錢?！币晃淮甯刹肯颉斗ㄖ沃苣酚浾咛寡?，“上級補貼只夠基本運營，想要發(fā)展得更好，還差得遠。”

以愛心食堂為例，每天三十多人就餐，每人每餐3元，一天收入約100元，但實際成本在200元左右，差額部分需要村委會從其他經(jīng)費中補貼?！伴L此以往，難以為繼?！鄙鲜龃甯刹空f。

據(jù)中國老齡協(xié)會《中國農(nóng)村互助養(yǎng)老研究報告》介紹，資金來源包括政府、基金會、村集體、抱團共兌等。但在各級財政普遍吃緊的狀態(tài)下，政府撥款不穩(wěn)定，多地互助養(yǎng)老將希望寄托于外部的社會組織支持。

人員穩(wěn)定性也是個大問題。

最初參與服務(wù)的低齡老人大多年事已高，自身健康情況也不樂觀?！叭ツ晡覀冞€有8個能服務(wù)的，今年就剩下5個了。”李秀英說，“說不定哪天，我也需要別人來照顧了?！贝謇镌?jīng)嘗試招募年輕些的志愿者，但大多數(shù)中年人還在為生計奔波，無暇參與志愿服務(wù)。

此外，服務(wù)質(zhì)量參差不齊、缺乏專業(yè)指導(dǎo)、應(yīng)急處理能力不足等問題也制約著互助養(yǎng)老的發(fā)展。最棘手的是醫(yī)療護理問題，老人們普遍患有慢性病，需要定期服藥和健康監(jiān)測，而互助養(yǎng)老難以提供專業(yè)的醫(yī)療照護。

互助養(yǎng)老待完善

上述“60后”幫扶“80后”模式，不僅有效緩解了村莊內(nèi)部養(yǎng)老服務(wù)供給的短缺，其價值也獲得了國家層面的關(guān)注與認可。

隨著農(nóng)村老齡化程度持續(xù)加深，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐步弱化，這種強調(diào)鄰里互助、老老相助的養(yǎng)老形式，正從基層的自發(fā)探索逐步上升為一項重要的國家養(yǎng)老策略。

2019年，民政部發(fā)布《關(guān)于進一步擴大養(yǎng)老服務(wù)供給促進養(yǎng)老服務(wù)消費的實施意見》，明確提出“廣泛發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)，采取社會捐贈、老人自籌、村民互助等方式舉辦農(nóng)村幸福院和養(yǎng)老大院，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

2011年，“新型農(nóng)村互助養(yǎng)老”概念首先在國務(wù)院《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》中出現(xiàn)?！兑?guī)劃》“功能定位”部分提到：“在農(nóng)村，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)，建設(shè)日間照料和短期托養(yǎng)的養(yǎng)老床位，逐步向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養(yǎng)、配餐等服務(wù)；以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經(jīng)濟，積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式?！薄　?/p>

2022年2月，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》提出，以村級鄰里互助點、農(nóng)村幸福院等為依托，構(gòu)建農(nóng)村互助式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各地方政府也相繼出臺實施細則，給予財政補貼和政策支持。

2024年12月通過的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》指出：“發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心帶動作用，采取‘中心＋站點’等方式，大力發(fā)展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、互助性養(yǎng)老服務(wù)站點……”今年，中央一號文件再次點題“村級互助性養(yǎng)老服務(wù)”。

同時，多位學(xué)者、官員呼吁通過立法來對農(nóng)村養(yǎng)老進行頂層設(shè)計，明確政府、社會、家庭和個人的權(quán)責(zé)邊界。

據(jù)記者梳理，1996年，老年人權(quán)益保障法出臺，規(guī)定“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當關(guān)心和照料老年人”。2018年，該法第三次修訂，相關(guān)表述調(diào)整為“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當尊重、關(guān)心和照料老年人”。

不過，現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法距上次修訂逾十年，其條款多基于城市，缺乏對農(nóng)村現(xiàn)實的針對性回應(yīng)。

中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會理事長于建偉建議，應(yīng)盡快啟動該法修訂進程，并明確賦予村委會、基層老年協(xié)會及社會組織的法定照護資格，補足當前農(nóng)村監(jiān)護責(zé)任空置的制度缺環(huán)。

上海交通大學(xué)教授范進學(xué)也認為，多數(shù)養(yǎng)老制度仍停留在政策與文件層面，法治化程度不高。應(yīng)構(gòu)建完善三級農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系，專門制定農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法，以回應(yīng)村莊治理實際。

目前，養(yǎng)老服務(wù)立法已經(jīng)列入十四屆全國人大立法計劃?！　?/p>

“農(nóng)村養(yǎng)老需從養(yǎng)兒防老到互助養(yǎng)老”

——專訪中國老齡政策法律研究所所長任際

《法治周末》記者 高原

隨著農(nóng)村老齡化程度的加深，少子化、空巢化問題以及農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的約束，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的現(xiàn)實基礎(chǔ)正在動搖。

為了解農(nóng)村空巢老人生活現(xiàn)狀，中國老齡政策法律研究所所長任際和她的團隊走訪了西北地區(qū)、華南地區(qū)、東北地區(qū)以及京津冀4個地區(qū)，《法治周末》記者就此對任際進行了專訪。

《法治周末》：在您調(diào)研的過程中，了解到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)有什么不同？

任際：我國農(nóng)村老年人口基數(shù)大，失能、半失能和空巢老人多，農(nóng)村養(yǎng)老尤其是留守老年人的養(yǎng)老面臨諸多現(xiàn)實和難題。

一是由于歷史原因以及不同的發(fā)展差距等因素，這部分老年人的總體經(jīng)濟水平往往與城市或者城鎮(zhèn)有很大差異；二是在農(nóng)村的留守老人由于其作為農(nóng)業(yè)人口中較為特殊的群體，養(yǎng)老的現(xiàn)實要求與城市或者城鎮(zhèn)也有很多區(qū)別；三是涉及財政預(yù)算和公共福利領(lǐng)域的城鄉(xiāng)不同，支出效果也是明顯不同的。這就形成了農(nóng)村與城鎮(zhèn)的老齡化問題的不同解決方案。

《法治周末》：具體表現(xiàn)在哪些方面？

任際：首先，農(nóng)村大量人口外流，很多農(nóng)村家庭逐漸出現(xiàn)“空巢化”，留在農(nóng)村的老人在獲取基本生活照料、醫(yī)療保障、精神慰藉等“生命尊嚴”資源上處于明顯弱勢。

二是數(shù)字鴻溝影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)分配的可及性?？萍假x能的智慧養(yǎng)老是養(yǎng)老發(fā)展趨勢，但目前大部分農(nóng)村老人面臨“不會用、用不起、不敢用”智能設(shè)備的困境。因此，數(shù)字化在提升服務(wù)效率的同時，也可能將部分老人排除在外，形成新的“服務(wù)壁壘”。

《法治周末》：農(nóng)村的失能老人是如何被照護的？與城鎮(zhèn)失能老人的照護有區(qū)別嗎？

任際：一是傳統(tǒng)家庭照護失靈。農(nóng)村失能老年人“無人可依、無力承擔(dān)以及技能缺失”；二是社會保障阻礙。長護險試點還沒有推廣到農(nóng)村，而農(nóng)村敬老院拒收或?qū)κ芾夏耆苏疹櫜恢堋?/p>

《法治周末》：您如何看待目前農(nóng)村的“養(yǎng)兒防老”現(xiàn)象？

任際：從歷史看，我國農(nóng)村養(yǎng)老方式長期以來形成了以家庭養(yǎng)老為主的基本方式，也形成了“養(yǎng)兒防老”的口號。在這種方式中，養(yǎng)老的主要經(jīng)濟來源是農(nóng)民依賴的土地，農(nóng)村留守老年人可以通過土地，獲得養(yǎng)老的主要經(jīng)濟來源。但現(xiàn)在在農(nóng)村，這一傳統(tǒng)是岌岌可危的，在調(diào)研中，很多老年人告訴我們：“養(yǎng)兒不但不防老，還成了他們外出工作的負擔(dān)?！?/p>

城鎮(zhèn)化增加了大城市對土地的需求，留守老年人如果“失地”，可能會導(dǎo)致所依賴的養(yǎng)老收入無法實現(xiàn)，同時老年人勞動能力下降，城鎮(zhèn)化土地出現(xiàn)閑置，也會形成養(yǎng)老的經(jīng)濟困境。

因此，隨著越來越多的年輕人外出務(wù)工，老人開始獨自生活，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式在新時代下面臨著重塑的問題。

其次，低生育率也改變了過去傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的多子多福逐漸被少子化取代，代際支持弱化、經(jīng)濟的壓力也在消磨著傳統(tǒng)的孝道。

我認為“養(yǎng)老防老”面臨著轉(zhuǎn)型，要從傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”到“共老”（農(nóng)村互助養(yǎng)老），鄉(xiāng)村振興助力產(chǎn)業(yè)回流，青壯年人口回鄉(xiāng)；還有就是需要村民自治和社區(qū)共治激活農(nóng)村內(nèi)生力量，如農(nóng)村養(yǎng)老互助基金，低齡活力老人照顧高齡老人等方式；最后是科技賦能的智慧養(yǎng)老，改變“養(yǎng)老防老”單一支柱，重建農(nóng)村養(yǎng)老文化。

《法治周末》：您如何看待農(nóng)村老人的空巢化？

任際：農(nóng)村老人的空巢化首先表現(xiàn)在空間上的孤獨，農(nóng)村部分老年人分散居住造成了服務(wù)的可及性不足，比如，農(nóng)村老年人去衛(wèi)生所路途遠，還有就是精神生活貧瘠，文化生活不豐富；二是經(jīng)濟上的障礙，農(nóng)村養(yǎng)老保障不到位（根據(jù)生活狀況調(diào)查，農(nóng)村老年人可支配收入不足300元）；三是社會系統(tǒng)性的照護不足，比如，家庭功能弱化后，村民自治組織沒有補充。

《法治周末》：目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展情況是什么階段？保險三大支柱怎樣向農(nóng)村老年人傾斜？當下農(nóng)村老年人以居家養(yǎng)老為主，怎樣讓他們享受到城鎮(zhèn)老人社區(qū)居家養(yǎng)老的政策和待遇？

任際：當前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障或者養(yǎng)老保險能力還比較弱，盡管農(nóng)村的老年人社會保障覆蓋率有提高，但是保障水平依然不高。比如，目前有70%的城鎮(zhèn)老年人依靠養(yǎng)老金生活，而農(nóng)村的這一比例僅有10%。

因此，紓解農(nóng)村養(yǎng)老難題需構(gòu)建“法律保障+政策支持+社會參與”的協(xié)同機制，建議完善農(nóng)村養(yǎng)老專項資助，政府加大對農(nóng)村養(yǎng)老的財政支持，從保險、財稅、服務(wù)等領(lǐng)域，重點解決農(nóng)村老人照料缺失和醫(yī)養(yǎng)資源不足等突出問題。